可以说，行政诉讼制度从其诞生之日起就被植入了改革的因子，其命运也注定如改革般那样艰难。
与此同时，努力提升人民代表大会制度、司法制度等主体政制的功能，使之与其在国家宪法框架体系下的应有位置相一致。全国各级法院在面临艰巨的审判任务的同时，还必须耗费大量的人力、物力、财力来做息访工作，甚至在判决中还不得已为此做出了让步。
制度设计 一、问题的提出 我国信访制度源于1951年政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的创设，迄今已经走过了半个多世纪。上级政府专职信访和机构，并不是下级政府专职信访机构的领导机关，二者之间没有严格意义上的隶属关系，前者只是在业务上对后者进行指导。笔者认为，信访制度改革方案之所以出现上述种种论调所导致的那种剪不断、理还乱的情形，原因有二：其一，缺乏信访改革方向的整体性共识，没有站在中国宪法体制这一具有全局性的体系框架下，寻求各种改革举措之间的相互逻辑关联和协调性做法，自说自话，甚至一些社会学研究得出了反法治的结论。如果我们把中国目前的信访制度，看作是一个公共产品的话，它既有负的外部性，也有正的外部性，我们制定统一《信访法》的过程就是将过去信访制度里，带有人治化因素的负的外部性去除掉，将其所具有的正的外部性放大，将信访制度向法治化的轨道引导。于是，原先针尖对麦芒的取消信访论和强化信访论一起在整合信访论中找到了共存的平台，信访改革的讨论似乎又回到2005年以前的状态。
其次，《信访法》还可以在整体性共识的基础上，将上述第二个问题（系统构建实在法）予以实践，进而在一个制度的层面引导未来信访改革的讨论，最大限度地凝聚共识。[12]相关研究可参见于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版，第229～231页。(五)全国人大常委会领导交办的其他需要研究答复的问题。
〔51〕能够佐证答复仅具个案效力的另一个重要事实是，全国人大常委会法工委曾经应不同询问主体的请求多次就相同或相似的问题做出答复。〔13〕根据《人民检察院组织法》，在民主集中制下，就某一具体案件的处理，检察长与检察委员会多数成员意见不一致应当如何协调？〔14〕地方性法规能否设立罪犯驾驶保证金、保外就医保证金？〔15〕个别省份部分县(市、区)人口数在没有行政区划变动或重大工程建设的原因下出现较大变动，是否应当重新确定本级人大的代表名额？〔16〕在取保候审期间，人大代表能否参加代表大会或闭会期间的代表活动、履行代表职责？〔17〕 在行政法类的答复中，法工委也直接回应了如下问题：交通事故责任认定是否属于可诉的具体行政行为？〔18〕国土资源部门解除土地使用权有偿出让合同是否属于行政争议？〔19〕根据《行政处罚法》，违法行为二年未被发现免于处罚，发现应当如何界定？〔20〕企业年度检验是否属于行政许可？〔21〕行政复议期间，行政机关能否申请人民法院强制执行？〔22〕 此外，询问答复也解答了民法、刑法、社会法、诉讼法等其他法律部门实施中提出的问题。〔48〕按照这一理解，答复与全国人大常委会所做的法律解释在效力上并不存在实质性的区别，尽管法工委工作人员同时并未将询问答复视为一种法律解释。《立法法》明确规定，法律解释的适用条件主要包括以下两个方面：(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的。
〔39〕 上述说明进一步模糊了法律解释与法律询问答复之间的功能区别。〔38〕张春生主编：《〈中华人民共和国立法法〉释义》，第161页。
这就意味着，全国人大常委会法律解释的适用条件并非是排他性的。一方面，由于《立法法》定位不清，该制度不仅与法律解释存在功能交叉重合的现象，而且其效力也处于不确定的状态。〔24〕诉讼法方面，答复也回应了诸如民办学校因资不抵债无法继续办学人民法院能否依照《民事诉讼法》组织破产清算〔25〕等问题。这些法律询问的内容一般不属于本法第四十五条规定的由常委会解释的两种情况……这些询问很经常，量也很大，有的时候要求答复的时限很短。
〔65〕对于见习医生能否作为非法行医罪主体的答复，不仅有助于法院处理类似的个案，而且可以在《刑法》修订的过程中加以吸收而成为一般规则。〔48〕参见张春生主编：《中华人民共和国〈立法法〉释义》，法律出版社2000年版，第162页。但是，询问答复的制作主体及程序均不符合这两个标准。〔37〕张春生主编：《〈中华人民共和国立法法〉释义》，第145、146页。
〔10〕如此有限的规模根本无法满足法律实践对法律解释的需求。毫无疑问，悬而未决的合法性问题削弱了全国人大及其常委会作为立法机关的权威。
全国人大常委会依法作出的法律解释，同法律具有同等效力，有关方面要认真贯彻执行。事实上，《立法法》已赋予法工委在法律解释程序中实质性的决策权。
例如，如何理解《法官法》《检察官法》中的从事法律工作、〔40〕非法行医罪的含义、〔41〕如何认定行政处罚追诉时效二年未被发现、〔42〕《会计法》第2条中的其他组织是否包含居民委员会。事实上，现在也是总结该制度经验并对其进一步完善的最佳时机。全国人大常委会的法律解释主要针对《香港基本法》、《澳门基本法》、《国籍法》、《刑法》等法律实施中所遇到的问题。要想获得这种效力，答复的主体必须是法律制定主体，而其制作的程序也必须与立法程序一致。〔26〕《关于职工被人民检察院作出不予起诉决定用人单位解除劳动合同适用依据问题》，来源：http：//www．npc．gov．cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2003－10/22/content_363177．htm，2014年9月10日访问。〔54〕的确，在实践中，有些机关对于答复，特别是对其有利的答复予以高度认可，并通过一定的机制使其具有普遍的效力。
〔27〕周伟：《宪法解释案例实证问题研究》，载《中国法学》2002年第2期。〔12〕参见崔清新、陈菲：《全国人大常委会通过关于刑法、刑诉法有关规定的解释》，来源：http：//www．npc．gov．cn/npc/xinwen/2014－04/25/content_1861228．htm，2014年9月10日访问。
〔32〕 正如周伟教授在评论询问答复有关宪法性解释问题时所言：透过这些实际存在的解释案例，可以看到它们在中国宪法实施过程中的合理性与必然性。对能否在街道设立城市区级人大派出机构未做明确回应的答复，〔66〕也可以作为未来完善《地方组织法》讨论时一个重要的资料参考。
林彦，上海交通大学凯原法学院副教授，法学博士。〔4〕参见张春生主编：《〈中华人民共和国立法法〉释义》，法律出版社2000年版，第161、162页。
例如，答复曾就公民通讯秘密、通讯自由与人民法院调查取证权的关系进行解答。〔2〕参见焦红艳：《争议立法法修改》，载《法治周末》2013年11月14日第1版。显然，此类答复尚不具有广泛的约束力。〔62〕 褚宸舸教授对稳健型及创新性方案表示明确的质疑。
〔11〕参见全国人大常委会法制工作委员会编：《法律询问答复》(2000－2005)，中国民主法制出版社2006年版。本文所主张的改革方案对于法工委而言是削其名，但夯其实。
〔36〕张春生主编：《〈中华人民共和国立法法〉释义》，第140－143页。〔24〕《如何认定〈中华人民共和国刑法〉第三百三十六条规定的非法行医罪的含义》，参见全国人大常委会法制工作委员会编：《法律询问答复》(2000－2005)，中国民主法制出版社2006年版，第52页。
其二，答复与解释的双轨制不利于法制统一。其中，保守型方案是保留法律询问答复制度，并将其适用范围仅限于人大工作且只能做应用解释。
如果我国今后建立行政合同制度，那么将国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同定位为民事争议的答复〔67〕可能会得到重新审视，甚至可能被认定为行政争议。宪法类的答复分别涉及《宪法》、多部组织法、《立法法》、《选举法》和《代表法》等。〔11〕法律询问答复所涉及的法律部门远远超过现有的法律解释。〔62〕梁洪霞：《论法律询问答复的效力》，载《重庆理工大学学报(社会科学版)》2010年第4期。
更关键的是，法工委只是全国人大常委会的工作机构，这一性质和地位决定了它绝不能行使‘有权解释权，否则它将会对我国现行的立法权限体制乃至民主政治体制造成不小的冲击。在客观方面，询问答复既在一定程度上满足了法律解释的需求，又与法律解释存在功能混同的情况。
〔37〕 简而言之，只有那些在法律执行过程中遇到的必须由全国人大常委会做解释的问题，才需要启动法律解释的程序。〔31〕另外，答复也直面了诸如犯罪嫌疑人被监视居住期满后能否转取保候审等执行层面的问题，金融机构拒不协助人民法院冻结、划拨存款并造成相关款项被转移且无法追回情况下能否由金融机构承担赔偿责任。
其三，能够满足解释的需求。这也是确保法律被执行、被遵守、甚至被信仰的道德前提。